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关于困境儿童保障的实践与探索浏览次数: 作者:张玉芳 来源:朔州市民政局 发布时间:2019-07-17 08:59

  一、困境儿童的定义及分类

  困境儿童是指流浪的未成年人和因其他原因暂时失去生活依靠的未成年人,包括事实上无人抚养的儿童、受艾滋病影响的儿童、父母服刑或戒毒期间的儿童、贫困家庭患重病和罕见病儿童等。困境儿童可以分为自身困境儿童和困境家庭儿童。自身困境儿童分残疾儿童、重病儿童和流浪儿童三类;困境家庭儿童分为父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童等四类。

  二、本课题研究的价值和意义

  (一)保护困境儿童的基本权益

  儿童是人类的未来和希望,今天的儿童是国家明天的主人,因此,儿童是一个国家人口重要的基础性组成要素。儿童与成人一样,具有自己的生存权和发展权。正因为如此,中国从本国国情出发,参照世界各国立法,特别是有关保护儿童权益的法律和一系列国际文件,制定了以《中华人民共和国宪法》为核心的一系列有关儿童生存、保护和发展的法律,以及相应的法规和措施,对儿童的权益做出了较完整的规范。但是,我们在实际的社会救助工作中清楚地看到,困境儿童是目前国家政策的阳光“照耀不到的角落”,他们生存和发展的权益远未得到应有的保障。

  (二)维护社会的公平正义

  所谓公平正义,其含义是公正而不偏袒,没有偏私(现代汉语大词典1999年版)。一般来说,反映的是人们从道义上、愿望上追求利益关系特别是分配关系合理性的价值理念和价值标准。但凡有人群且有利益分配的地方,就必然会产生公平正义的问题。据我们实际工作情况和专项调查发现,在救助对象中,困境儿童在生活救助及专项救助等方面,与成人救助对象相比,存在诸多方面的不公平。困境儿童在社会上没有话语权,其监护人和家庭成员又大都是弱势群体,也没有话语权,他们切身利益诉求无法实现。为了使困境儿童能像其他儿童一样健康成长和全面发展,为了维护社会的公平正义,使社会各方面的利益关系得到妥善协调,人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理,此课题的调研就显得很有必要了。

  (三)完善我国的救助政策体系

  目前我国的社会救助法规还有短板。如,到目前为止,国家层面的《社会救助法》还没有颁布;我国社会救助法规还没有形成有机系统;最低保障制度与其他各专项社会救助制度之间存在衔接问题;我国现有社会救助法规中对社会救助的对象界定不完整、不科学。全国人大代表、全国人大法律委员会委员、中国人民大学副校长、著名民法学家王利民说:“社会救助的对象主要包括弱势群体、经济生活极度困难人士、孤寡老人、失去监护人的未成年人、自救性的乞讨儿童。”但王利明也没有提出我国现存的困境儿童。可见,我国绝大部分社会救助法规的社会救助对象无视或者忽略了困境儿童,致使他们不能像成人救助对象那样很好地享受国家政策的优抚和社会的关爱,而成为社会边缘群体。我们希望借助本课题的研究,对完善我国的社会救助政策体系贡献绵薄之力。

  三、当前我市困境儿童生存及保障基本现状

  (一)该市困境儿童生存现状

  抽样调查(2017年)显示出全市困境儿童的生存具有以下特点:困境儿童的需求主要表现在学习辅导、生活水平、治疗康复、情感沟通等方面。

  1、家庭经济薄弱,导致困境儿童生活质量不高。困境儿童的父母(监护人)绝大多数属于低保、残疾等困难群体成员;家庭结构复杂多样,存在单亲家庭、隔代家庭等,家庭成员居多,家庭成员身体健康状况“一般”水平者居多。困境儿童父母多从事劳动密集型工种,微薄的经济收入只能勉强维持全家的基本生活,而儿童正是身心发育的关键时期,身处特殊而复杂的家庭环境中,不利于儿童的身心健康发展。

  2、重病重残儿童治疗康复得不到保障,生存状况堪忧。究其原因,主要有三个方面:一是儿童先天性遗传疾病在医学上没有治疗办法,不得不放弃治疗。二是有些重大疾病患儿,如白血病、肿瘤、肾病等治疗费用动辄几万、几十万,家庭无法承受高昂的治疗费用,不得不放弃治疗;三是重病儿童的父母本身也有疾病需要长期治疗,这类家庭原本收入就低,长期治疗疾病导致债台高筑。

  3、监护缺失儿童因缺少父母关爱与教育,心理容易出现偏差。儿童正处于情感、性格、品德形成和发展的关键时期,由于长期缺少正确的引导,导致一些儿童内心封闭、情感冷漠、行为孤僻,不同程度地存在性格缺陷和心理障碍,甚至走上违法犯罪、自杀轻生的道路。

  (二)该市困境儿童保障工作现状

  党中央、国务院不断出台相关政策和法律法规来保障困境儿童的合法权益,朔州市也结合当地实际情况,加大救助力度。从救助领域来看,2010年国务院办公厅出台了关于加强孤儿保障的意见,将所有的孤儿纳入到国家保障,其中集中供养的一般每人每月1000元,分散供养的每人每月600元。2011年,国务院办公厅又出台了关于加强和改进流浪未成年人救助保护的意见,把流浪儿童纳入到国家救助保障的范围。2012年,民政部又会同财政部发出通知,将受艾滋病感染的儿童参照孤儿纳入到国家的保障制度。2014年,民政部下发《关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》,决定在河南洛宁、江苏昆山、浙江海宁、广东深圳等地进行适度普惠型儿童福利制度试点的基础上,在全国范围内开展第二批试点工作,积极探索完善儿童福利制度。在救助主体方面,我国困境儿童救助工作呈现多元化,国家通过多种途径和方式整合利用资源,积极倡导社会化救助。例如,在非政府组织方面,青联、妇联、基金会、民间人士自发成立的草根组织、国际慈善组织等积极参与困境儿童的救助保护工作中,这些组织成为了国家救助的有力补充。同时,随着社会的进步和发展,以及公民受教育程度的逐步提高,公民参与社会志愿服务的积极性不断提高,对困境儿童的关注和社会救助也日益增多。非政府组织和公民个人的参与为我国困境儿童救助工作提供了多方面的支持与补充,对进一步健全和完善我国困境儿童预防与救助体系,提高困境儿童预防和救助的质量发挥了重要的作用。

  1、平鲁区试点先行,做好困境儿童保障示范工作

  2014年民政部下发《关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点的通知》(民函〔2014〕105号),我市平鲁区被列为全国第二批普惠型儿童福利试点。区委、区政府把推进适度普惠型儿童福利制度建设列入重要议事日程,成立了由分管副区长为组长,民政、财政、教育、公安、卫生计生、残联等为成员的领导小组,各乡(镇、街道办、园区)也分别成立了困境儿童福利制度建设领导组。各乡(镇)精心组织,开展普查,根据普查情况,进行分析研判。根据困境儿童的致困原因,印发了《朔州市平鲁区困境儿童福利体系建设试点工作实施意见(试行)》的通知,对困境儿童的纳入范围,审核、审批程序,保障办法、保障金发放等关键环节都提出指导性意见和具体要求。在逐步探索完善的基础上,又出台了《关于进一步完善儿童福利保障制度建设试点工作的补充通知》,为进一步完善儿童福利保障制度建设搭建了新的框架,目前已基本构建起以区儿童福利院为中心,辐射全区的保障服务体系,形成了政府主导、民政牵头、部门协作、社会参与的格局。

  2、全市覆盖,认真落实关于加强困境儿童保障工作的政策

  (1)加强留守儿童、困境儿童摸底排查工作。按照《山西省民政厅 山西省教育厅 山西省公安厅关于开展农村留守儿童摸底排查工作的通知》(晋民发【2016】21号)和《山西省民政厅办公室关于开展全省困境儿童摸底排查工作的通知》(晋民办函【2017】70号)要求,结合全国农村留守儿童和困境儿童信息管理系统上线启用工作,我市通过开展摸底排查,全面、清晰地掌握全市农村留守儿童、困境儿童数量、年龄结构、困境类型等基本信息,建立儿童信息数据库,形成儿童基本信息动态管理机制,为落实儿童救助保障措施、实现精准帮扶提供数据支持。

  (2)完善制度,开展专项救助行动。为全面贯彻落实《山西省人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》(晋政发【2016】33号)精神,加强对全市农村留守儿童关爱保护工作的组织领导和统筹协调,强化部门间协作配合,该市于2016年9月建立了市政府为领导的朔州市农村留守儿童关爱保护工作联席会议制度,10月出台了《朔州市人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》(朔政【2016】56号)。力争通过5年时间的努力,到2020年,家庭、政府、学校尽职尽责,社会力量积极参与的有效农村留守鹅绒听关爱保护工作体系全面建立,强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等农村留守儿童救助保护机制有效运行,未成年人保护整车体系更加健全;2017年1-10月,全市为解决农村留守儿童摸底排查工作中发现的突出问题,在全市范围内开展农村留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动,前期摸底排查数据显示无户籍儿童23人,无人监护儿童63人,父或母无监护能力儿童389人,失学辍学儿童2人。专项行动开展以来,对父母一方外出另一方无监护能力和无人监护留守儿童的监护责任落实到人且签订《农村留守儿童委托监护责任确认书》:父或母一方留家照料49人,父母带儿童外出共同生活61人,委托祖父母、外租父母监护298人,委托其他亲属、朋友监护44人,失学辍学儿童返校复学1人(其余1人残疾),无户籍儿童户口登记23人。通过开展专项行动,落实了家庭监护、强制报告、临时监护、控辍保学、户口登记等责任制度,将全市农村留守儿童纳入有效监护范围,杜绝了农村留守儿童无人监护现象,有效遏制了监护人侵害儿童权益行为,切实兜住农村留守儿童人身安全底线;2018年1月,该市人民政府出台了《朔州市关于加强困境儿童保障工作的实施意见》(朔政发〔2018〕4号),针对困境儿童监护、生活、教育、医疗、服务和安全保护等方面的突出问题分类施策,将困境儿童纳入孤儿保障、低保、医疗保险、医疗救助、教育资助等相关保障体系,将没有纳入以上孤儿、低保、残疾人保障范围且暂时没有得到其他方面救助的困境儿童,下一步争取财政支持,给予每人每月480元的生活保障金,以实现精准帮扶,形成困境儿童政策保障合力。

  四、困境儿童保障中存在的问题

  困境儿童作为儿童中的特殊群体,对其保障更是我国儿童福利事业发展中重要的组成部分之一。然而近年来,大量困境儿童受到伤害的报道频频出现,如无人照看致使儿童反复流浪;家庭无力承担病残儿童的治疗而被迫遗弃孩子;河南兰考“爱心妈妈”袁厉害收养的孩童在火灾中7人丧生1人严重受伤,这一件件事例充分暴露了目前我国孤残、流浪等困境儿童救助体系中,仍然存在着制度缺失、职能部门不作为、民间收养组织能力薄弱等若干方面的问题。

  该市在加强困境儿童保障工作方面虽然取得了一定的成绩,但也存在一定的困难和问题。资金短缺,困境儿童救助体系的后续建设,包括专业人才队伍建设等都会需要一定的资金支持,在目前经济形势持续低迷的情况下,充足的资金支持有一定困难。宣传力度不够,当前,全社会对于困境儿童的权益保障重视程度还很低。各部门救助合力,还需进一步加强。当前,各部门协作建设困境儿童的权益保障服务体系还是低层次、不系统的,包括服务制度建设不规范,服务对象种类范围小,服务内容只限于基本生活等低层次方面,对他们的精神关爱和心理需求关心不够。此外,救助工作的覆盖面与困境儿童实际需求差距较大,救助工作的长效机制还未完全形成,资金募集和运行机制需进一步完善等等。

  五、困境儿童保障的对策及建议

  (一)确立正确的儿童观,提高对困境儿童社会救助的关注度

  制度的建设与改革往往与价值观的变化紧密相连。我国传统的儿童福利观是家庭儿童观,它认为,儿童是父母乃至监护人的私有财产,家庭的权益在儿童的利益之上。这种观念存在着很大的弊端,使困境儿童遭受各种原因造成的困境状况时,很难找到合理的诉求方式。儿童是祖国的花朵,是民族的未来和希望,作为弱势群体的他们需要全社会倾注心力去保护和爱护。因此,我们应树立正确的儿童福利观,应以儿童为本位,首先考虑儿童的最大利益。对困境儿童的社会救助,事关困境儿童的基本生活和衣食冷暖,是内含于保民生、促公平的托底性、基础性制度安排的重要内容之一。保障他们的基本生存权利和人格尊严,避免陷入生存窘境,防止冲击社会道德和心理底线,使他们与其他儿童一样健康成长,全面发展,与全体人民共享改革发展成果。这对于促进社会公正,具有重要意义。

  (二)建立和完善普惠型困境儿童救助政策体系

  说到底,困境儿童救助政策体系的建立还是应该以法律为基础,以政府主导,广泛集合各方面的力量而构建。具体而言,我国要不断制定和完善有关困境儿童救助的法律法规,如:儿童福利法、困境儿童救助法等,并对诸多法律加以整合,促进系统法律法规的构成。要以西方国家困境儿童救助体系为参考,推进我国困境儿童救助网络以及救助系统的建立,更好的促进困境儿童救助工作的发展。同时,国家要设立专门的困境儿童救助机构,并明确其基本职责,具体包含经济补助、照料服务、监护责任监督以及教育保护等,国家要重点加强对这些机构建立,投入充足的人力、物力及财力。  

  (三)鼓励发展社会组织,培养社会工作专业人才

  一般而言,困境儿童救助机构都是非营利性的组织,国家应该大力倡导民间参与,鼓励社会组织参与其工作,逐渐改变我国的儿童福利工作模式,应该简化其设立程序,推行“政府购买服务”,并给予其经济政策支持,促进我国对困境儿童救助组织增加与服务水平的提升。与此同时,建立普惠型儿童福利制度要求在困境儿童救助的提供手段上实现服务的专业化。国家要鼓励相关福利机构对其专业人员进行培养教育,重点加强对其医疗康复、心理康复及儿童社会工作等内容的教育,促进其专业化服务水平的提升。对于那些致力于志愿服务的非政府组织和公民个人,可根据对他们免费进行高校社会工作专业课程培训,使其通过全国社工职业水平考试,获得社工专业人才准入资格,从而形成一支专业化社工与志愿者相结合的救助队伍,为困境儿童健康成长提供良好的专业服务。  

  (四)增加救助资金的投入力度

  发展困境儿童救助事业离不开资金的保障。政府应当加大对救助事业的扶持与投入,制定社会福利机构建设发展规划,筹集专项资金,用于困境儿童的救助事业。同时,国家应逐步将艾滋病影响儿童、事实上无人扶养儿童、残疾儿童、流浪儿童等特殊困境儿童纳入到救助和工作范围,在儿童养育与照料、儿童医疗保障、残疾儿童康复救助等领域逐步建立健全福利保障体系。

  (五)建立困境儿童救助监管制度

  政府在加大投入力度、切实履行困境儿童救助方面责任的同时,还应加强监管工作,建立完善的救助监管制度,防止侵犯困境儿童权益行为的发生。贵州毕节流浪男童闷死垃圾箱和南京幼童饿死家中,在一定程度上反映了我国困境儿童救助机制的失灵,因此,加强政府监管工作非常重要。政府可以在城镇社区服务中心或农村的村委会挑选一些工作人员作为监督员,明确他们的工作职责与工作任务,并建立起严格规范的考核制度,以促进困境儿童救助工作的开展。同时,民政部门也应当对参与困境儿童救助工作的民间福利机构进行监管,不仅要审核其开办资质,而且对其承接政府购买的社会服务的提供进行全面的评估和监督。

  (六)加强投融资体系建设

  困境儿童救助工作离不开资金的支持与保障,然而对于我国较为严峻的困境儿童的现状,单纯依靠政府的财政支持是远远不够的。建立普惠型儿童福利体系,要在增加政府资金投入的同时,拓宽社会化融资渠道,扩大资金的来源。可以通过福利彩票等形式筹集儿童福利资金、可以加强儿童福利基金的管理与监督,对儿童福利事业单位等实施基金财务管理,防止福利资金的流失。总之,一切正式和非正式的儿童福利资源都应该加以吸收,共同为儿童福利事业的发展提供资金保障。


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