编者按：

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》（以下简称《意见》），充分体现了党中央、国务院对养老服务工作的高度重视，是我国养老服务发展史上的一个重要里程碑。

《意见》确定了推进基本养老服务体系的内涵和主要任务，明确了基本养老服务的主要内容，有力回答了基本养老服务“服务谁”“服务什么”“如何服务”等关键问题，是推动解决老年人在养老服务方面急难愁盼问题，兜住底、兜准底、兜好底，不断增强老年人的获得感、幸福感和安全感，实现老有所养、老有所依的重要制度设计。

为了学习好、宣传好、贯彻好、落实好《意见》，《养老周刊》编辑部近期将推出系列谈，邀请各地民政厅（局）负责同志、专家学者、行业管理者展开深入探讨，围绕推进基本养老服务体系建设“怎么看”“怎么干”“怎么好”等基本问题，深度解读基本养老服务体系建设的历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑，以期凝聚共识谋发展、互鉴经验谱新篇。本期，邀请养老领域几位知名专家聚焦《意见》提出的四个工作原则——基础性原则、普惠性原则、共担性原则、系统性原则，谈谈他们的看法。

基础性是基本养老服务的底线标准

陆杰华

基本养老服务是中国特色的多层次养老保障体系中兼具普惠性、基础性和兜底性的民生服务与基础保障，主要包括物质帮助、照护服务、关爱服务等内容。其中，居于《意见》工作原则首位的基础性原则，对于聚焦“十四五”时期的重点任务，进一步保障失能、残疾、无人照顾等老年人的基本生活和照料需要具有重要意义。

基础性原则明确了基本养老服务“是什么”的概念内涵。基本养老服务体系建设的基础性原则主要体现在《国家基本养老服务清单》（以下简称《清单》）项目范围和底线标准的具体规定中。这份重点关注失能、高龄、特困及计划生育家庭的《清单》涉及基本养老保险、最低社会保障、高龄津贴与养老服务补贴等16个服务项目。这表明，基础性原则已经纳入中国特色多层次养老保障体系的基本社会保险体系、基本健康服务体系、社会救助体系和针对特殊困难老年群体的基础性民生保障项目统筹规划。这不仅有利于扩大基本养老服务的服务规模，增进服务水平，同时也有利于进一步优化涉老政策体系与养老保障制度的运行效率及资源分配。更具体地讲，基础性原则的确立，意味着需要将有限的养老资源更多集中在基础性养老服务上，尽快补齐我国基础性养老服务民生保障体系中的短板。

基础性原则厘清了基本养老服务“谁来做”的角色定位。坚持基础性原则，对于明晰政府、市场、社会和家庭的职能定位，尤其是如何通过结构调整、制度创新与关系重塑，建立基础性养老民生保障意义重大。从根本上说，基本养老服务体系隶属于国家提供的基本公共服务，具有政府强制性责任。然而，在建设基本养老服务体系过程中，“基本需要”的保障程度如果确定得不科学，难免产生政府职能错位，不利于激活市场活力，导致权责不清、政策设计模糊等实践操作难题。厘清政府在基本养老服务中的责任，有利于引导养老服务的市场发展。基础性原则更加清晰规划出政府在基本养老服务中所承担的基本公共服务职责及底线标准，也为动员社会力量更广泛参与市场化的非基础性养老服务预期指明了方向。

基础性原则强调了基本养老服务“怎么做”的行动规范。基础性原则为各地制定本地基本养老服务清单、推进基本养老服务体系建设提供了具体的行动指南。早在《意见》及《清单》出台前，一些省市已陆续推出了本省市的基本养老服务清单。针对各地具有明显差异性的服务清单，基础性原则再次强调国家层面基本养老服务清单偏重于面向80岁以上老年人发放高龄津贴，为特困老年人提供供养服务，对生活不能自理的老年人提供护理补贴及家庭支持服务，以及对计划生育特殊家庭提供关爱探访等“规定动作”。与此同时，各省市可以结合本地经济社会发展水平、财政保障力度和人口老龄化的实际情况，提出更大范围的服务对象、更多类型的服务内容、更高标准的服务质量等“自选动作”。

总之，在把握基础性原则的大局观下，我们要按照“立足我国基本国情，统筹考虑必要性和可能性，着眼保基本、广覆盖、可持续，尽力而为、量力而行，保障老年人的基本生活和照料需要”的统一性、规范性与方向性的总体要求，做好基本养老服务体系的顶层设计，逐步走出一条具有中国特色的多层次养老服务与养老保障新发展道路。

（作者系北京大学积极应对老龄化国家战略研究中心主任，北京大学社会学系教授）

构建责任共担的基本养老服务供给格局

李志宏

养老服务体系建设是一项复杂的系统工程，任何单一主体都无法满足日益增长的养老服务需要，也不具备单独解决复杂问题的资源和能力，这客观需要多主体通过协商、整合、信任机制发挥各自优势、责任共担、协同供给。在基本养老服务领域也是如此。《意见》提出“共担性原则”，在赡养人、扶养人切实履行赡养、扶养义务基础上，通过提供基本养老服务、发挥市场作用、引导社会互助共济等方式，帮助困难家庭分担供养、照料方面的负担。

推进基本养老服务体系建设，需要在党的领导下，清晰界定政府、市场、社会组织、家庭等多主体的责任边界，找准各自定位，共同行动，优势互补，方能协同满足老年人的服务需要。

发挥好政府的主导作用。养老服务属于公共服务，提供基本公共服务是现代政府的核心职能之一。政府的主导作用体现在基本养老服务体系的政策制定、资金投入、设施提供、服务供给、依法监管、营造环境等多项职责的履行上。对此，《意见》从制定落实基本养老服务清单、落实发展养老服务优惠扶持政策、建立基本养老服务经费保障机制、推动形成养老服务设施网络、提高国有经济和公办养老机构的服务供给能力、强化基本养老服务综合监管、营造良好社会氛围等方面对上述职责作出细化规定。

发挥好家庭的基础作用。家庭作为社会的基础单位，是老年人晚年生活和精神的主要依托，也是基本养老服务供给的首要责任主体。特别是赡养人、扶养人提供基本养老服务具有不可替代的精神慰藉功能，能够实现生活照料和精神关爱服务的统一。因此，《意见》的“共担性原则”开宗明义就是强调赡养人、扶养人要切实履行赡养、扶养义务。然而，家庭成员面对相对专业的养老服务时，也需要外部提供系统的培训和支持。对此，《意见》充分体现了家庭友好的视角，给家庭养老服务功能“赋能”，如对基层力量提供家庭养老指导服务、给予失能老年人家庭成员职业技能培训等作出具体规定。

发挥好市场的积极作用。从他国经验看，政府直接提供并生产服务产品来满足老年人基本养老服务需要的做法，可能存在高开支、低效率的弊病，更有效的做法是把服务的直接生产和递送环节交由市场，此举有利于发挥好市场在养老服务资源配置中的决定性作用，调动好、保护好各类市场主体参与基本养老服务供给的积极性。基于此，《意见》注重发挥市场作用和市场机制的灵活高效优势，如明确规定将政府购买服务与直接提供服务相结合，优先保障经济困难的失能、高龄、无人照顾等老年人的服务需求。

发挥好社会组织的补充作用。以各类正式和非正式社会组织为主体的社会力量，具有非官方性、独立性和自愿性等特点。特别是在完成微利或无利可图的任务时，具有政府和市场所不具备的独特优势。在部分专业性程度较低的基本养老服务供给领域，可以通过发展邻里结对、亲友相助、时间银行等“老老互助”“代际互助”服务模式，满足老年人的基本养老服务需求。《意见》注重引导社会互助共济等方式，分担困难家庭的服务负担，比如明确规定“支持基层老年协会、志愿服务组织等参与探访关爱服务”，此外，还在多处对社会力量参与基本养老服务供给作出支持性规定。

在此过程中，各方主体的“出场”顺序尤为重要。面对老年人的基本养老服务需求，首先“出场”的应是家庭，当家庭自身无法提供服务，也无力通过市场化购买或者通过社会力量互助共济满足需要时，政府应及时履行兜底保障责任。唯有如此，才能形成多元主体责任共担、风险梯次应对、各尽其责、有序协同的基本养老服务供给大格局。

（作者系中国老龄协会事业发展部主任）

普惠性是目标亦是路径与方法

董红亚

普惠性是基本养老服务体系建设中的一个重要词汇，也是认知和实践尚处于模糊不清的一个词。

普惠性是我国基本养老服务保障制度的目标。早在2019年3月，国务院办公厅印发的《关于推进养老服务发展的意见》就提出，到2022年保障人人享有基本养老服务。党的二十大报告进一步明确，推动实现全体老年人享有基本养老服务。近期出台的《意见》在“总体要求”“重点任务”中均表述要建成“覆盖全体老年人”的基本养老服务体系。普惠性，既是基本养老服务“基础性、普惠性、兜底性”三大内涵之一，也是推进基本养老服务体系建设的四大原则之一。国家确立普惠性基本养老服务保障制度目标，在老龄化社会给全体公民提供了安全稳定的老年照护预期。

普惠性是渐进推进和实现的过程。养老服务的核心是照护，目前国家层面的基本养老服务清单，以及未实行长期护理保险的绝大多数地区的基本养老服务清单，主要还是面向特困、经济困难老人和优待对象的补缺型制度。当前，国家已经明确了建立面向所有老年人的普惠性基本养老服务体系，各地要根据经济社会发展实际，从特困、经济困难老人适时、渐次向低保、低收入、中等收入家庭老人以及社会老人扩面，引入“政府适度补贴+个人付费”方式，形成基本养老服务分类梯度保障制度。要积极推进整合政策资源，建立与社会保险、社会福利以及社会救助相衔接的基本养老服务保障制度，确保人人享有基本养老服务。实行长期护理保险的城市，民政部门应当完善与长期护理保险相衔接的养老服务补贴制度，对长期护理保险未覆盖的老年人和未涵盖的基本养老服务项目予以保障。

普惠性服务是增强广大老年人基本养老服务可得性的重要路径和方法。2019年，国家发展改革委启动“城企联动普惠养老专项行动”全国试点，旨在为广大老年群体提供成本可负担、方便可及的养老服务。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务”。前者将“普惠养老”概念界定为在基本养老服务以外，面向广大老年人、靠市场供给、由政策引导的一种服务；后者，“普惠型养老服务”对应“基本养老服务”，可见普惠性服务供给是我国基本养老服务保障制度从补缺型转向普惠型过程中，解决中低收入“夹心层”家庭老年人基本养老服务需求的重要保障。通过提供价格适中、方便可及、质量可靠的养老服务，增强服务的可得性。为此，要进一步明确政府兴办的公办养老机构（含公建民营机构），以及政府无偿、低偿提供场地的社区居家养老服务设施，应面向社会老人提供普惠性服务的职责定位。要积极推动中央、省、市各级党政机关和国有企事业单位的培训疗养机构转型为普惠性养老服务设施，配套完善关于支持利用国有企业物业开展养老服务的政策。要支持国有经济加大对养老服务的投入，积极培育发展以普惠型养老服务为主责主业、具有公共服务功能的国有企业。民政部门要尽快出台普惠性养老机构建设和服务标准，增强指引，健全分类激励政策。

在推动实现共同富裕背景下看我国基本养老服务体系建设，普惠性是我国老年福利制度的取向和目标，普惠性服务是增强广大老年人基本养老服务可得性的重要路径和方法。

（作者系浙江外国语学院社会福利研究所所长、教授）

推动基本养老服务体系建设应强化系统集成

林闽钢

社会保障系统是由若干相互联系、相互作用的子系统所构成的具有特定功能的有机整体。习近平总书记强调，我国社会保障制度改革已进入系统集成、协同高效的阶段。要准确把握社会保障各个方面之间、社会保障领域和其他相关领域之间改革的联系，提高统筹谋划和协调推进能力，确保各项改革形成整体合力。系统性原则，也称为整体性原则，在推进基本养老服务体系建设中提出系统性工作原则，就是把基本养老服务看作社会保障大系统中的一个子系统，从大系统的角度来看基本养老服务体系建设问题。系统性原则主要体现在：一是集成社会保障各相关子系统，形成养老服务协同发展的新局面；二是从基本养老服务体系内部各要素之间的相互关系出发，促进体系优化发展。《意见》提出推进基本养老服务体系建设的系统性工作原则，一方面，要充分发挥与养老服务相关的社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业、老年优待的作用，共同支持基本养老服务体系建设；另一方面，从基本养老服务各项制度的资源整合入手，促进各项制度衔接的体制机制建设。

从系统性工作原则来看，目前推进基本养老服务体系亟须做三方面工作：

通过资源优化整合、政策配套衔接，突破失能老人照护难题。“一人失能、全家失衡”，失能老人照护是基本养老服务体系建设的难点，应下大力气解决好城乡失能老人养老问题，重点推动建立相关保险、福利、救助相衔接的长期照护保障制度，合理确定经济困难失能老年人护理补贴覆盖范围和补贴标准。进一步完善县、乡镇（街道）、社区、家庭四级养老服务网络，扩大居家社区养老服务供给。建立政府为经济困难失能老年人购买居家养老服务、经济困难失能老年人免费集中托养等制度，为他们提供可及、可得的长期照顾服务。

通过优化资源布局、政策协同发力，健全农村基本养老服务体系。农村养老是全社会养老服务体系建设的重要组成部分，也是基本养老服务体系建设的关键。当前，应推动基本养老服务资源向农村地区倾斜，突出高龄、独居、失能失智等农村老年群体基本养老保障，打造县、乡、村相衔接的三级养老服务网络。积极应对农村人口老龄化，把农村基本养老服务体系建设与乡村振兴同规划、同推进、同实施，探索集中养老、互助养老、居家养老、医养结合等新型乡村养老模式，加快健全农村基本养老服务体系。

汇聚多主体、全社会合力，落实《国家基本养老服务清单》。用好基本养老服务清单是基本养老服务体系建设的重点。目前，我国基本养老服务职能分散在不同部门，基本养老服务清单为不同老年群体提供了完整的基本养老服务指南，能避免一些老年人因为不了解可以享受的基本养老服务而错失待遇。对相关部门来说，基本养老服务清单也是履职清单，能有效倒逼其严格落实基本养老服务的责任。同时，基本养老服务清单还为社会监督基本养老服务提供了依据。

（作者系中国社会保障学会副会长，南京大学教授）