一、我省深度贫困地区发展状况与特点

  （一）深度贫困地区总体概况

  我省深度贫困地区主要集中在吕梁、太行、燕山三大集中连片地区。2017年我省综合考虑贫困人口规模、贫困发生率、农民人均可支配收入等指标，统筹评估自然条件、产业基础以及义务教育、基本医疗和住房安全“三保障”等因素，确定偏关、宁武、静乐、兴县、临县、石楼、永和、大宁、天镇和广灵10个县为深度贫困县。10个深度贫困县共有建档立卡贫困人口58.09万人，贫困发生率35%。脱贫攻坚以来，我省各级党委、政府采取超常规举措，向深度贫困地区发起“总攻”。

  （二）深度贫困地区的主要特点

  我省深度贫困地区主要呈现“两高、一低、一差、三重”特点。“两高”即贫困人口占比高、贫困发生率高。深度贫困地区贫困人口比例高，占全省贫困人口总数22.4%以上；贫困发生率高达35%以上，高于全省贫困发生率近20个百分点。“一低”即人均可支配收入、人均国内生产总值、人均公共财政预算收入占比重低。深度贫困县的贫困村中，村内道路、入户路、危房急需维修和重建。

  二、民政兜底保障在攻克深度贫困地区中的重要作用

  （一）民政兜底保障，是打赢脱贫攻坚战的底线制度安排。各级党委和政府要坚持以人民为中心，加强对民政工作的领导，增强基层民政服务能力，推动民政事业持续健康发展。各级民政部门要加强党的建设，坚持改革创新，聚焦脱贫攻坚，聚焦特殊群体，聚焦群众关切，更好履行基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务等职责，为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家作出新的贡献。

  （二）民政兜底保障，是攻坚深度贫困地区的必然选择。深度贫困地区自然条件差、经济基础弱、贫困程度深、劳动人口就业能力不足,贫困人口中老弱病残占有较大比例，这使得深度贫困地区成为脱贫攻坚的坚中之坚、难中之难、困中之困。以我省为例：截止2019年底，10个深度贫困县涉及脱贫不稳定户、易致贫户26983人，占全省不稳定户、易致贫对象的22%，涉及未脱贫人口7583人，占全省未脱贫人口35%；这就决定了深度贫困地区用常规产业扶贫和其他扶贫政策仍不能解决一些特殊群体的贫困问题，必须依靠民政社会救助对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实施兜底。

  （三）民政兜底保障，是实现持续、稳定脱贫的重要保障。2019年4月15日至17日，习近平总书记在重庆召开的“两不愁三保障”座谈会上提出了贫困县摘帽后的“四个不摘”，摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管，保障了脱贫攻坚政策在一定时期内的稳定性。民政兜底保障政策在长期内具有稳定性，有效保障了那些“无业可扶、无力脱贫”等老弱病残特殊贫困人口的基本生活，为彻底打赢深度贫困地区攻坚战提供了长期保障。

  三、民政兜底保障政策在深度贫困地区的实施情况

  （一）实施兜底保障情况

  1、持续强化顶层设计，形成攻坚深度贫困地区的政策合力。2017年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，提出了“加大中央财政投入、金融扶贫支持、项目布局倾斜、易地扶贫搬迁和生态扶贫支持、干部人才支持、社会帮扶力度，集中力量攻关，构建起适应深度贫困地区脱贫攻坚需要的支撑保障体系”，为深度贫困地区脱贫攻坚提供了总方针。

  2、持续强化资金保障，脱贫攻坚期内深度贫困地区救助投入逐年稳增。2016年中央和省级对10个深度贫困县下拨救助资金5.7亿元；2017年下拨6.9亿元；2018年下拨8.8亿元；2019年下拨10.4亿元，2020年下拨10.4亿元。下拨深度贫困县救助资金逐年稳增，2020年比2016年增加4.7亿元，增幅达到82.5%。

  3、持续强化项目支持，激发深度贫困地区内生发展动力。脱贫攻坚以来，山西省重点支持深度贫困县发展特色主导产业，退耕还林、造林绿化、经济林提质增效等项目全部向深度贫困县倾斜。民政部门加大彩票公益金倾斜深度贫困地区民生保障项目投入力度。据统计2016-2020年，中央和省级投入彩票公益金9400余万元用于资助深度贫困地区养老、儿童福利机构建设和残疾人、社会公益等项目，进一步完善基础设施。

  （二）深度贫困地区兜底保障中面临的困难

  1、深度贫困地区返贫风险较大。一是建档立卡贫困对象和救助对象识别标准差异造成的救助不充分的风险。能否纳入最低生活保障范围，关键就是家庭收入和财产的调查申报，在社会救助政策中有较为明确的量化指标界定，而建档立卡贫困对象识别中采取综合定性评估，这就造成部分高于低保标准但收入不是太高的建档立卡低收入贫困对象不能享受社会救助。二是贫困边缘人口数量多、比例高。

  2、常规居住地申请和救助存在兜底保障“漏保”风险。申请人在居住地申请最低生活保障是办理最低生活保障三个基本条件之一，部分深度贫困县外出人员较多，申请人长期在外居住，在申请社会救助时，入户调查无法了解其家庭生活基本情况，评议人员对其真实生活也不知情，而申请人所居住地区按照不是当地户籍不予受理，存在一定的“漏保”风险。

  3、对未持证的残疾人等特殊群体救助仍存在短板。深度贫困地区老、弱、病、残等特殊群体占比较大，调研中发现农村中少数残疾人没有办残疾证的意识，不能获得残联部门颁发的二代残疾证，致使对该类特殊群体的救助政策不能有效落实，无法按照政策单独纳入低保范围，也不能享受一、二级重度残疾人“两项补贴”。

  4、基层存在兜底保障任务重、工作人员少的制约瓶颈。社会救助工作是政策性、专业性、业务性很强的工作，近年来，乡镇（街道）经办救助业务的民政助理员往往配备1人身兼数职或更换频繁，基层人员的数量和专业素质均难以满足服务庞大社会救助对象工作量的需要。

  5、脱贫攻坚后期出现的“相对贫困”。随着2020年脱贫攻坚战的打赢，以“绝对贫困为主”的老弱病残等“无业可扶、无力脱贫”贫困人口基本实现兜底，困扰贫困群体的“温饱”问题即将解决；但“相对贫困”仍然存在，这部分群体整体收入水平仍然较低，从事正常社会活动所需的机会、能力或社会资源仍然匮乏，存在一定的返贫风险。

  四、关于巩固提升深度贫困地区脱贫攻坚成果的建议

  （一）建立精准识别和监测预警机制，加强返贫风险防范。一是重点区域重点监控。瞄准贫困人口多、贫困发生率高、返贫风险较大的乡镇和村，加大扶贫和救助力度，采取针对性措施加以解决。二是重点人群重点监测。瞄准深度贫困地区脱贫不稳定、边缘户，建立健全乡镇（街道办事处）、村（居委会）家访、月报制度，通过日常经常走访，掌握不稳定、边缘户情况，形成治理返贫风险的快速反应机制，及时对返贫人员进行救助。三是开展非常规大数据监测。依托核对、低保系统和金民工程，加强对政府各部门和社会组织开展的各类救助帮扶信息统一汇集、互通共享，用大数据手段识别和预警返贫风险，实现精准兜底。

  （二）完善社会救助兜底保障政策，加大深度贫困地区倾斜力度。深度贫困地区不稳定、边缘人口数量多、比例高，这部分对象生活水平低、发展能力弱，非常容易返贫。针对“脱贫难，返贫易”这一突出问题，需要加强社会救助制度创新，结合“低收入家庭是指家庭人均收入高于当地城乡低保标准，但低于低保标准1.5倍，且财产状况符合当地相关规定的低保边缘家庭”概念建立低收入家庭救助制度，完善低收入家庭生活负担减免政策，健全认定救助对象特殊收入豁免项目；综合考虑刚性支出等因素开展救助。

  （三）整合扶贫、救助资源，形成社会救助兜底合力。针对对深度贫困地区的特殊情况，出台匹配深度贫困地区特征的综合救助倾斜政策，强化扶贫、民政、教育、人社、卫健、残联、医保等部门的协作，推进特色产业+生态扶贫+易地搬迁+兜底保障扶贫的融合，建立稳定的脱贫长效机制，强化综合扶贫和专项救助有机衔接，形成兜底合力。如扶贫、残联、民政部门应加强信息交流合作，主动探索贫困残疾人的救助办法，解决无证残疾人的救助问题。

  （四）推广政府购买服务，加强深度贫困地区社会救助兜底经办能力建设。社会救助具有很强的政策性和专业性，同时又具有重要性和复杂性，这就使得社会救助的政策效果在很大程度上取决于其经办管理能力和执行水平。下一步，仍需加大深度贫困地区社会救助政府购买服务力度，进一步健全乡镇助理员+村级协理员的网格化社会救助经办服务网络，持续强化社会救助政策培训，补足深度贫困地区社会救助经办服务能力弱的短板，确保深度贫困地区符合救助条件的困难群众全部得到救助，全面助力脱贫攻坚战。

  （五）加强同乡村振兴战略的有效衔接，巩固提升深度贫困地区脱贫攻坚成果。一是探索建立多层次社会救助体系。探索建立基本生活救助（城乡低保、特困）、专项社会救助（医疗、住房、教育、就业、受灾人员救助）、急难社会救助（临时救助、生活无着流浪乞讨人员救助、重大疫情等突发公共事件困难群众急难救助）、社会力量参与的多层次城乡一体化的社会救助体系，推进社会救助分类施救和动态管理，实现“精准救助”。二是创新农村社会救助方式。推行现金、物质与服务相结合的综合救助，加强相对贫困人口的就业、创业能力和工作技能培训，帮助其增加收入。三是完善支出型贫困救助对象认定办法。结合支出型贫困家庭的保障诉求，有效解决低保边缘户、残疾人、贫困老年人、因病致贫产生的支出型贫困难题。四是科学确定救助保障水平。结合最低工资标准、物价上涨等因素，综合考虑当地经济社会发展水平和生活成本变化，确保兜底保障水平随着生活水平和生活成本的提升而合理增长。五是加强社会救助与乡村振兴战略的衔接。适应乡村振兴战略需要，建立城乡一体化的社会救助体系，推行在常住地申请社会救助，进一步扩大贫困对象的保障范围。 

  （作者系省民政厅一级巡视员）