一、《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》的重大意义

  当前，我国的贫困事业进入了开发扶贫和救助扶贫“两轮驱动”的新阶段，扶贫开发和农村低保成为国家打赢脱贫攻坚战的两个重要战略支撑点，迫切需要出台文件，对完全或部分丧失劳动能力的贫困人口作出兜底性制度安排，通过农村低保制度维持其基本生活；对具有发展能力的贫困人口则采取扶贫措施，帮助其脱贫致富，形成低保维持生存、扶贫促进发展的良性格局，确保所有农村贫困人口与全体人民一道迈入小康社会。为此，民政部门会同有关部门联合起草并提请国办转发了《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》。在国家层面部署做好农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接工作，是中央综合性贫困治理战略的重要组成部分，是打赢脱贫攻坚战的重要保障。

  二、《意见》做出了重要的政策创新

  《意见》从政策衔接、对象衔接、标准衔接、管理衔接等方面提出一系列明确要求：一是完善农村低保家庭贫困状况综合评估指标体系。当前，我国农村低保制度的实施并非完美，还存在这样那样的问题，政策完善、规范管理的任务非常繁重。二是将农村低保标准与国家扶贫标准衔接起来。对农村低保标准低于国家扶贫标准的地方，按照国家扶贫标准综合确定农村低保的最低指导标准；对于目前农村低保标准已经超过国家扶贫标准的地方，继续按照现有机制科学调整，保持农村低保标准不低于国家扶贫标准。三是对于不在建档立卡范围内的农村低保对象、特困人员，要求地方统筹使用扶贫开发政策。四是对乡镇、村居、县级民政部门、扶贫部门提出了衔接工作方面的要求，目的在于加强部门合作和信息沟通。五是提出探索建立村级社会救助协理员制度、在乡镇（街道）现有编制内按照社会救助对象数量因素量化配备工作人员、用好政府购买服务机制等，目的是解决基层经办能力不足问题，确保事有人管、责有人负。

  三、准确把握《意见》的基本精神

  （一）坚持依法行政，保持政策连续性。农村低保和扶贫开发工作都已经开展多年，各自形成了一套较为完整的政策体系，低保工作有《社会救助暂行办法》作为规范，扶贫开发也有一系列政策要求。一是突出强调了“符合条件”。即，要进入农村低保或者扶贫建档立卡范围，必须符合各自的政策规定，不得降低条件或无条件将某类特殊群体集中纳入保障范围，造成“政策保、政策扶”；二是突出强调了“按规定程序”。这里的规定程序指的是低保和扶贫各自的申请审核审批程序，要进入低保范围必须按照低保的程序进行审核审批，不得绕过低保审核审批程序直接将某类群体纳入保障范围。

  （二）坚持资源统筹，充分发挥政策合力。按照本轮中央脱贫攻坚部署，彻底解决贫困人口的“两不愁、三保障”问题，必须要充分利用好救助和扶贫各类资源，形成救助合力，切实做到应保尽保，应扶尽扶。要做好各类社会救助制度之间的衔接配合，对于因遭遇急难事件导致的短期家庭贫困、可首先纳入临时救助、医疗救助等制度覆盖范围，及时给予急难性救助；对于经这些制度仍不能解决的长期性困难问题，再按程序申请并纳入农村低保制度覆盖范围。

  （三）坚持改革创新，着力解决突出问题。做好农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接，必须坚持改革创新精神。当前农村低保制度与扶贫开发政策衔接中仍存在一些现实问题。如，目前农村低保制度还有不少不完善的地方，无论从政策体系，还是运行机制，乃至操作管理等，都有一些长期以来困扰我们规范管理的重点问题、难点问题。《意见》的创新性政策规定，为解决这些难点问题、突出问题指明了方向。各地在贯彻《意见》过程中一定要结合当地客观实际，充分发挥主观能动性，着力探索创新，推动农村低保制度规范发展、创新发展。

  （四）坚持部门协作，实现信息互联互通。习近平总书记在河北阜平考察时曾指出，“要真真实实把情况摸清楚。做好基层工作，关键是要做到情况明。情况搞清楚了，才能把工作做到家、做到位”。要实现农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接，关键就在于加强部门协作，实现信息共享，把工作底数搞清楚。要尽快实现低保信息系统与扶贫开发信息系统的互联互通、信息共享，通过信息化手段提升服务水平和工作效率。

  四、着力抓好农村低保制度和扶贫开发政策衔接工作

  （一）抓好农村低保对象认定工作。《意见》要求完善农村低保家庭贫困状况综合评估指标体系，以家庭收入、财产作为主要指标，根据地方实际情况适当考虑家庭成员因残疾、患重病等增加的刚性支出因素，综合评估家庭贫困程度，这是对现有农村低保制度的一个重大完善、重大创新，各地要结合当地工作实际，认真抓好落实。

  （二）抓好农村低保标准制定工作。《意见》要求，对农村低保标准低于国家扶贫标准的地方，要求按照国家扶贫标准综合确定农村低保标准的最低指导标准，要确保2020年所有的县区都能达到或者超过国家扶贫标准。这是习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上的明确要求，也是我们衔接工作中的硬任务。对目前农村低保标准已经超过国家扶贫标准的地方，要按照现有机制继续科学调整，主要目的是保持农村低保标准不低于国家扶贫标准的态势。

  （三）抓好管理中的部门协同工作。农村低保制度与扶贫开发政策衔接，落实的基础在于管理。一要实行动态管理，要求乡镇（街道办）会同村（居）开展走访调查，及时掌握低保对象、建档立卡贫困人口情况及时上报民政、扶贫部门；二要实行部门间对象名单共享，要求县级民政、扶贫部门共享低保、特困和建档立卡人员、脱贫人员名单，定期会商交流农村低保对象和建档立卡贫困人口变化情况；三是要求乡镇（街道办）健全信息公开机制，做好公开公示工作，接受社会和群众监督。

  （四）抓好基层经办能力建设工作。《意见》要求：（1）探索建立村级社会救助协理员制度，协助做好社会救助申请、入户核查等事务性工作；（2）积极争取地方党委、政府支持，按照社会救助对象数量因素配齐工作人员，确保事有人管、责有人负；（3）充分利用政府购买服务机制解决经办能力不足问题。

  五、农村低保制度和扶贫开发政策衔接工作中应注意把握哪些问题

  （一）关于不在建档立卡范围内农村低保对象共享扶贫开发政策问题。《意见》要求，“对于不在建档立卡范围内的农村低保对象、特困人员，各地要统筹使用扶贫开发政策”。各县区要深刻领会《意见》精神，主动工作、积极作为，全力沟通协调，争取有关部门的支持和理解，努力使异地搬迁、资产收益、光伏扶贫、生态保护等扶贫开发政策能覆盖到所有农村低保对象和特困人员，促其实现富裕。

  （二）关于减贫和减保的关系问题。低保是一项长期性的制度安排，主要瞄准收入低于低保标准的家庭，体现的是一个动态的相对贫困概念，保障的是社会上相对最低收入的这部分人群的基本生活。低保标准是随着物价等经济发展水平而不断调整的，实现的是动态管理，随着经济社会发展，农村低保标准会相应提高，即使考虑脱贫攻坚成效，农村低保人数也不是减的越快越多越好，而应有个适当的比率。

  （三）关于低保对象和建档立卡贫困人口的重合度问题。由于历史发展的多方面原因，农村低保和扶贫开发在管理部门、认定条件、认定程序和基层操作等方面不尽一致，导致农村低保对象和建档立卡贫困人口重合率不高。因此，实现低保对象和建档立卡贫困人口100%重合，理论上讲不通，实际操作中也行不通。简单地说，在农村建档立卡系统内的贫困户不一定都是低保户（如有的建档立卡家庭财产不符合低保财产条件等），建档立卡系统外，也允许有低保户（低保户和贫困户家庭收入计算口径不一致、动态管理时限不一致等）的存在。

  （四）关于农村低保标准高于扶贫标准后，是不是所有建档立卡贫困人口都应全部纳入低保问题。低保制度对所有困难群众一视同仁，低保实行的是动态管理下的应保尽保和按标施保。农村低保标准达到或超过扶贫标准后，建档立卡贫困户只要其家庭收入、财产、户籍条件符合当地低保政策规定，经低保程序审核审批后，都可以纳入低保救助范围。不符合上述条件或不经过上述程序，一定不能纳入低保范围。此外，对农村低保对象中有劳动能力的人员，要通过扶贫开发等政策，帮助他们自力更生，脱贫奔小康，逐步退出低保。

  （五）关于贫困县脱贫“摘帽”考核问题。《意见》要求各地民政部门在考核中，要积极争取地方党委政府把“农村低保标准必须达到国家扶贫标准”“农村低保对象、特困人员必须有效解决‘三保障’问题”作为考核“摘帽”的刚性条件，防止“摘了帽”，还依然存在农村低保对象和特困供养人员存在住房难、看病难、上学难等问题。

  （六）关于脱贫之后的低保覆盖面的问题。实现脱贫后，农村低保覆盖面的问题是我们今后工作研究的一个方向，但是我们必须坚持从经济发展实际出发，经济发展好的地区，覆盖面会低一些，但也不能太低；经济发展滞后的地区，覆盖面可以相对高一些。

  六、实现农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接的对策和思考

  （一）实现识别要素的衔接。低保对象的识别主要考虑家庭收入、家庭财产、劳动力情况等要素，而因病、因学等刚性支出考虑不够；建档立卡贫困户的识别虽然也考虑这些要素，但还综合考虑“两不愁三保障”，即使家庭收入和家庭财产超出扶贫标准线，如果教育、住房、医疗等未得到保障，仍有可能被识别为贫困户。因此，建议无论是识别低保对象或是识别贫困对象时，在充分考虑家庭收入和家庭财产等要素的基础上，要适当考虑困难家庭的刚性支出，将子女教育、重特大疾病或慢性病等刚性支出列入低保对象识别和贫困户识别的要素范围，实现两项制度识别要素的统一和衔接。

  （二）实现信息数据的衔接。目前，民政部门已建有低保核对信息管理平台，扶贫部门也建立了脱贫攻坚大数据管理平台，但两者数据尚未实现完全共享。建议民政部门在加快推进跨部门核对工作机制建设的同时，也要按照统一规范的数据交换和接口标准，与扶贫部门实现两个系统平台信息的无缝连接，以实现数据共享，做到数据快速高效比对，为实施精准救助和精准扶贫提供依据。

  （三）实现管理机制的衔接。民政部门与扶贫部门应加强沟通联系，民政部门在做好低保对象动态管理的基础上，应将建档立卡贫困户进退低保及增发或减发低保金的情况及时提供给当地扶贫部门；扶贫部门也应将已经脱贫、不再符合建档立卡条件的低保对象名单及时提供给民政部门。建议在乡镇（街道办）一级进一步完善社会救助“一门受理、协同办理”机制，在村一级探索设立扶贫民政专干岗位，确保两项制度有效衔接落实到“最后一公里”。